环保税即将开征，排污收费制度将退出历史舞台

《环境保护税法》将于2018年1月1日起施行，意味着我国施行了近40年的排污收费制度将退出历史舞台，环保税即将开征。

1979年颁布的《环境保护法（试行）》确立了排污收费制度，针对影响环境的重点污染源情况，我国选择对大气、水、固体、噪声等四类污染物征收排污费。根据污染治理新情况、新要求，2014年国家进一步调整了排污费征收标准，在原有标准基础上，总体向上调整一倍，并允许污染重点防治区和经济发达地区适当上调征收标准。2015年征收额为173亿元。

“通过收费这一经济手段促使企业加强环境治理、减少污染物排放，对我国防治环境污染、保护环境起到了重要作用。但在实际执行中也存在一些问题，如执法刚性不足、地方政府和部门干预等，影响了该制度功能的有效发挥。针对这种情况，有必要实行环境保护费改税，进一步强化环境保护制度建设。”财政部税政司司长王建凡说。

环境保护税是新开征的税种，涉及面很广。“收费与征税两套制度要进行转换，政策上和征管上确需做许多前期准备工作，具体需要起草税法实施条例，细化具体政策和征管措施，并按程序报请国务院批准；对授权地方决定的事项，包括确定具体适用税额、增加同一排放口应税污染物的项目数等，由各省（区、市）按法律程序确定和报批；做好税收征管准备工作，包括建立税务与环保工作配合机制、调试征税信息系统、交接纳税人资料、建立信息交换平台等；加强政策宣传解读、纳税辅导和业务培训，确保征管工作有序进行。”王建凡说。

据了解，此次环境保护税法将现行的排污收费制度改成了征收环保税，其中就是遵循了一个重要的原则，即实现收费与征税制度的平稳转换。

“将排污费制度向环境保护税制度平稳转移，衔接性规定较多，主要表现在将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，即在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，为纳税人；根据现行排污收费项目，设置环境保护税的税目；根据现行排污费计费办法，设置环境保护税的计税依据；以现行排污费收费标准为基础，设置环境保护税的税额标准。”全国人大常委会法工委经济法室副主任王清说。

“与过去相比，新环境保护税法的不同点在于增加了企业减排的税收减免档次，同时进一步规范了环境保护税征收管理程序。”王清说。

“新环境保护税法有利于解决排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题；有利于提高纳税人环保意识和遵从度，强化企业治污减排的责任；有利于构建促进经济结构调整、发展方式转变的绿色税制体系；有利于规范政府分配秩序，优化财政收入结构，强化预算约束。”王建凡说。

为保障环保税顺利开征，目前税务部门正与环保部门密切配合，做好开征准备工作，包括交接排污企业信息、税源摸底和信息共享平台征管系统开发等。环保税法实施条例也即将上报国务院审议。

排污费制度的弊端日渐积重，环保形势越加严峻化，加上经济绿色生态发展的主客观要求加重，环保税的即将落地也在情理之中。

只是数十年的制度一朝即废，新制施行也将难言顺利。在保增长与保环境矛盾激烈化的当下，各地如何用好扩增的权力，解决费改税的征管难题，科学合理地确定本地区应税大气污染物和水污染物项目及其具体适用税额，避免环保税进入“黑风洞”，不啻于一项重大挑战。

环保税将掀起一场加快肃净环保问题的风暴，还是制造一场破坏力更甚的风暴?

1 为什么费改税?

环保税启征，一大重要缘由是排污收费制度不再适用环保发展趋势。

我国排污收费制度实施多年，对防治环境污染起到重要作用，但随着生态文明建设更深层化，其本身积累的问题也不断暴露出来。

其中有两个现象就饱受诟病。

其一，排污收费征收标准低于污染治理成本，导致排污企业宁愿缴纳排污费，也不愿投入资金改进生产工艺或进行污染治理，

其二，有些地区协议征收、任意减免现象较为严重，地方行政干预下，排污收费执法不严，使得一些重点排污企业因“政策性免征”少缴纳或不缴纳排污费，更甚者，排污收费成为部分企业“减负”的手段之一。

更深层面来说，经济增长高压下，不少地方政府常把“环境容量”作为招商引资筹码，牺牲环境保GDP，造成环保不力乃至恶化的局面。

税代替费，是要赋予更强的执法刚性，简单来说，不缴纳排污费是不守规矩，但不缴纳环保税就违法了。

中央财经大学曾预估，环保税开征后，每年环保税征收规模可达500亿元。这相比排污费更多，但征收该税的目的不在于获取更多财政收入，因为整体规模并非很大，且属于调节型税种，将通过税收机制倒逼高污染、高能耗企业转型升级，减少污染物排放，进而推动经济结构调整和发展方式转变，从而在未来建立起“企业多排多缴税，少排少缴税”的良性机制。

按照立法原则，环保税是“税负平移”，从排污费“平移”到环保税，征收对象等都与现行排污费保持一致，征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。

不过两者相比，有所不同。相较于排污收费制度，环保税法规定了大气污染物和水污染物的税额幅度。以10倍为限，大气污染物为每污染当量1.2-12元，水污染物为每污染当量1.4-14元；同时根据减排幅度增加一档税收减免的规定，即纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准30%的，减按75%征收环境保护税。

财政部官员此前表示，现行的财政体制，排污费是实行中央和地方1∶9分成，考虑到地方政府承担主要污染治理责任，以后拟将环境保护税全部作为地方收入，中央不再参与分成。

这意味着地方政府环保治污的积极性将有望提升。

2 如何征管？

每项改革背后多少都意味着既有利益和机制格局再调整，初衷与结果是否一致成为关键。

环保税作为新开征的税种，涉及面广，收费与征税两套制度要进行转换，政策和征管上都需做很多前期工作，包括起草税法实施条例，细化具体政策和征管措施，开发征管系统等。

这也可解释为何环保税法从通过到实施设置了一年多的过渡期，其目的就在于做足准备，使收费与征税两套制度平稳过渡。

按环保税法规定，由税务部门主导征税，环保部门扮演协助的角色，不直接和纳税人产生关系，而是提供税基数据。

这样导致的利弊也难以避免。

一方面，税收收支两条线的大方向由此确立。过去排污费由环保部门收取，其属于行政收费，收上来后，可能不只用于治污，也将可能用于环保部门的行政开支，不够规范。而环保税会进入财政体系，环保部门行政开支由财政系统发放。

另一方面，过往的排污费是环保部门的一项权力，费改税后，征收职能归税务部门，可能会削弱环保部门权威，从而降低监管刚性。

税务部门与环保部门是否形成良好协作，成为一大关键。

业内声音认为，作为一种特殊税种，征管模式由原先环保部门“自收自管”，转为“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”，这一模式将可能成为最大的挑战。

按环保税法规定，企业自行申报、税务机关抽查核定是缴税金额多少的主要依据。区别于其他税种，环保税的征收以排污情况及其统计数据为基准，纳税对象无法自报，税务机关无法核定，须由环保部门先对应税污染物进行核定，这就造成了核定与稽征“两张皮”现象。

此外，企业的排污或减排数据的真实性如何保证，也是不小难题。环保税实施后，企业减排数据将是决定企业是否能够减税，或者缴纳以及需要缴纳多少税的关键。

而污染物排放测量有复杂测定技术和整套标准，税务部门要和环保部门就技术依据、税基确定等进行沟通和技术协调，需要更加科学合理测定。一个不太好的现状是，由于环境监测设备行业发展时间不够长，环境监测运营、社会化监测也起步不久，监测数据造假时有发生。

3 收入归谁？如何使用？

现行排污收费实行中央和地方1∶9分成，费改税后，考虑到地方政府承担主要污染治理责任，为调动地方积极性，将环保税收入全部作为地方收入，中央不参与分成。

值得注意的是，环保税不采用专款专用的方式。对此，有专家表示担忧，如果政府把收到的环保税不用于治理环境及支持、鼓励、补贴企业开发环保技术、实施环保项目等，那么征收环保税就失去了意义。

王建凡则表示，这种担忧大可不必。虽然环保税不采用专款专用的方式，但是并不会降低污染防治和环境保护方面的投入力度，原来由排污费安排的支出纳入同级财政预算，按照力度不减原则予以充分保障。

这里有一组数据也可以侧面证明，2003～2015年，全国累计征收排污费2116.99亿元，其中2015年征收排污费173亿元。而“十二五”期间，全国一般预算用于节能环保的支出达到1.76万亿元，其中2015年节能环保方面的支出就达到4814亿元。不难发现，财政预算安排的支出规模远远超出了排污费征收的规模。

4 环保部门、地方政府和税务部门如何应对？

环保税法明确规定，由税务部门主导征税，环保部门扮演协助的角色，不直接和纳税人产生关系，而是提供税基数据，分工明确。

过去排污费由环保部门收取，由于排污费属于行政收费，收上来后，可能不仅用于治污，还会用于环保部门的行政开支，不够规范。征收环保税后，税收会进入财政体系，环保部门行政开支由财政发放，“收支两条线的大方向是绝对没错的”。

与此同时，也就出现了这样一种说法，认为排污费是环保部门的一项权力，费改税之后，征收职能归税务部门，会削弱环保部门权威，从而降低监管刚性。

对此，专家认为，以前排污收费的职能部门是环保部门，一般由地方环境监察机构负责收费工作，具体会配备专职或兼职人员。费改税之后，可以腾出一部分行政资源，配置到环境执法等其他重点工作中。随着环保工作深入推进，环保部门的执法手段越来越多样化，抓手也不局限于排污收费。

但欠发达地区的工作经费有一半左右来自排污费，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理后，市一级环保局将承担县级执法人员经费问题，这会解决一部分经费问题。

问题是，基层环保部门除了在编人员外，还存在超编情况，很多工作人员是事业编制和临时聘用人员，队伍性质不统一，有参公管理的，有一类事业单位的，有二类事业单位的，还有借调的，这部分人员的经费问题怎么解决，还需要提前规划。

对地方政府而言，权力变大了。此次环保税法规定了税额标准的下限和上限，如大气污染物税额每污染当量在1.2到12元之间，各省份可以在上述10倍范围内选择具体的适用税率。

这是一把双刃剑，一方面能发挥地方政府的主动性，另一方面可能造成各地税制不一，同行业企业税负不同，影响企业执行新法的积极性。同时，也为地方政府降低环保要求留下空间，亟须进一步细化标准和要求。

面对如此专业的环保税征管工作，作为征管主体的税务部门，又该如何做呢？

在明确税务部门作为征管主体的情况下，加强环保税征收管理还需要从过去主要依靠环保部门配合管理的思路中跳出来，转向以加强税务机关的自身征管能力建设为重点。

考虑到环保税征收管理的专业性和技术性较高，税务机关需要在环保税征管实践中逐步提高自身的征管能力，包括尽快培养具有环保知识和税务知识的复合型人才，加强政策宣传解读和纳税辅导等。

除了各自加强自身管理外，彼此之间的信息共享更为重要，这是确保环保税法落地的有力支撑。

此次环保税法对环保部门和税务部门的职责都做出了明确规定，要求把排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况，以及纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款及风险疑点等信息互通有无。

5 会不会增加企业负担？

自行申报，很明确，责任主体是排污企业自身，企业要对申报内容的真实性和准确性负责。

让企业担忧的是，征收环保税，会不会增加其负担？答案就4个字，“一增一减”。

所谓“增”，体现在两个方面。一是按照税负平移原则，环保税的税率下限和排污费最低征收标准是一致的，而事实上，国内部分地区已经在2015年6月底自行调整和实施了更高的排污费征收标准，考虑到开征环保税后，部分地区会选择高于本地区原排污费的征收标准，这种情况下，企业的负担有所增加。

二是对于未能严格执行环保标准，以及过去在排污费征管过程中存在的协商收费和欠缴排污费情况，开征环保税后，企业也会受到一定影响。

所谓“减”，就是环保税最终是帮助企业“减负”。环保税是一种从量税，应税污染物排放越多，缴税越多。

相反，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，可以减按百分之七十五的税额征收环保税。

生产效率低、污染排放多的企业将缴纳更多环保税；但生产效率高、污染排放少的企业可从中获得好处。环保税实则是对不同企业进行“甄别”，甚至是“分化”，环保税负差异最终造成价格差别或生产规模差异,好企业产品的市场占有率提高了，坏企业被挤出市场。

短期来看，治污会增加企业成本，但长远看来，企业承担的很多成本能够被消化掉，甚至可以转化为竞争力。环保税的实施可以促进环境成本内部化。